一、案由
    最近幾年，隨著媒體對“代課教師”現(xiàn)象的關(guān)注和持續(xù)報道，代課教師群體窘迫而尷尬的生存狀況引起了巨大的社會反響。目前，以重慶市、廣東省為主要代表的地方政府，已經(jīng)或正在努力探索著代課教師問題的解決辦法。但2009年末，甘肅省蘭州市“清退1240名農(nóng)村代課教師”的事件被媒體廣泛報道，并引發(fā)了公眾再次聚焦“代課教師”這一群體，同時也誤傳了“2010年是代課教師清退的最后年限”這一信息。這一誤傳，在代課教師群體中，引起了很大的心理恐慌。 
    最近，教育部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，代課人員問題要“有情操作”、“妥善解決”，“在維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，更多體現(xiàn)對代課人員的人文關(guān)懷”。并明確表示：“各地政府首先要嚴(yán)格禁止聘用新的代課人員，規(guī)范中小學(xué)用人行為，保證合格教師的補(bǔ)充需求”，“把妥善解決在崗代課人員問題與建立完善教師正常補(bǔ)充機(jī)制結(jié)合起來”。教育部的這一最新表態(tài)，緩解了代課教師群體當(dāng)前的心理恐慌，表達(dá)了政府對代課教師問題要負(fù)責(zé)的態(tài)度，并為“代課教師問題的解決”確定了基本立場。
    但是，要徹底解決代課教師問題，必須明確如下兩個問題：
    （1）代課教師是否就不應(yīng)該存在？為什么不能存在？
    （2）代課教師問題的解決，其根本障礙在哪里？
    這兩個問題的回答，將決定了我們能否有效、合理、妥善地解決代課教師問題。
    首先，關(guān)于“代課教師”是否應(yīng)該存在問題的認(rèn)識。
    目前，各級教育行政部門為解決邊遠(yuǎn)山區(qū)教師師資缺乏問題作了很多的努力與嘗試，比如“特崗教師計劃”。但是，必須注意的是：在許多邊遠(yuǎn)山區(qū)，特崗教師、志愿者“下不去”、“留不住”。“下不去”就是去不了最基層的地方，如“村小”；“留不住”就是即使下去了，1-2年就走了。反而是我們的“代課教師”，可以含辛茹苦、無怨無悔、勤勤懇懇數(shù)十年。因此，如果“一刀切”地不再允許代課教師存在，也許沒有今天的“代課教師”，但一定還會有明天的“代課教師”。我們認(rèn)為，代課教師問題要分類解決。對于素質(zhì)較低、無法勝任教師崗位的代課教師一定要清退，但辭退一定要進(jìn)行合理補(bǔ)償；對于有教師資格證的，要鼓勵其參與教師公開招聘考試，在同等條件下應(yīng)優(yōu)先錄取。但是，也不能“一刀切”否定所有代課教師存在的必要。在特定地點(diǎn)、特定時期內(nèi)，還需要代課教師的存在，但是必須要嚴(yán)格地限制使用條件，并進(jìn)行規(guī)范管理。
    其次，關(guān)于“代課教師問題”解決的根本障礙的再認(rèn)識。
    事實(shí)上產(chǎn)生代課教師最重要的原因，是有編不補(bǔ)，關(guān)鍵是經(jīng)費(fèi)問題。縱觀“重慶市相對成功地解決代課教師問題”、“廣東省轄下各市在解決代課教師問題上與省政府的不同步調(diào)與行動上的緩慢”，以及“蘭州市清退代課教師引發(fā)的各種負(fù)面輿論”，都指向一個共同的問題，就是“涉及到解決代課教師問題的成本由誰分?jǐn)偂?。這是一個不可回避的問題。我們認(rèn)為：地方政府財政資源不充分，是造就中國代課教師問題的長期存在并難以在全國范圍內(nèi)有效解決的根本原因。因此，代課教師問題的解決，無論采取何種措施，都需要中央政府或省級政府劃撥出一筆預(yù)算出來，專項用于代課教師問題的解決。如果將“代課教師問題”解決的責(zé)任繼續(xù)拋給縣鄉(xiāng)一級的地方政府。那么“代課教師問題”無論如何解決，都很難獲得好的解決效果。重慶市之所以能夠相對成功地解決好代課教師問題，主要的成功因素就是：省（市）一級財政，承擔(dān)了因“解決”而衍生出來的各種費(fèi)用。目前，縣鄉(xiāng)一級政府承擔(dān)了太多的公共財政支出，即事權(quán)-財權(quán)不平衡，而這也是目前我國公共事業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的各種矛盾的主要原因之一。
    二、建議
    基于上述的認(rèn)識，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段代課教師問題的解決至少要分三步走。
    第一步是，要依據(jù)《勞動法》、《勞動合同法》，確保在崗代課教師最基本的合法權(quán)益得到充分保障。
事實(shí)上，“代課教師問題”解決的關(guān)鍵既不是“是否轉(zhuǎn)正”，也不是“增加薪資”，而是如何利用相關(guān)法律保障代課教師的合法權(quán)益。因此，政府要解決代課教師問題，首要的就是利用《勞動合同法》保障代課教師的合法權(quán)益，讓他們能安心從事教育教學(xué)工作。
    第二步是，要盡快制定《中小學(xué)在崗代課教師解決辦法》（參見附件1）,并據(jù)此解決在崗代課教師的出路及管理問題。在辦法中，要進(jìn)行    分類處理：
    （1）對在崗3年及以上、具有教師資格證，經(jīng)考核且勝任教育教學(xué)崗位的代課教師，鼓勵他們參加教師公開招聘考試，并在同等條件下優(yōu)先錄取，尤其是對那些年齡超過40歲、教齡滿10年的代課教師；在未被招錄為編制內(nèi)教師之前，縣級以上教育行政部門要與其簽署無固定勞動合同，并按照《勞動法》、《勞動合同法》進(jìn)行管理；完善當(dāng)前的編制核定機(jī)制，確保有足夠的編制以滿足當(dāng)前教育教學(xué)實(shí)際需要，并保證在崗合格代課教師能被正常招錄；
    （2）對在崗3年及以上，未取得教師資格證書、經(jīng)考核能勝任教育教學(xué)崗位的代課教師，縣級以上教育行政部門可與其簽署期限為3年的勞動合同。在3年期間，代課教師應(yīng)積極參與由教育行政部門及學(xué)校組織的各項在崗培訓(xùn)，并努力獲得教師資格證。3年內(nèi)取得教師資格證者，再按前款進(jìn)行管理。3年內(nèi)無法取得教師資格證者，需按照《勞動法》、《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定辦理辭退手續(xù)（可依據(jù)附件2《中小學(xué)離崗代課教師經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及養(yǎng)老保險補(bǔ)繳管理辦法》），并進(jìn)行合理補(bǔ)償。
    （3）對在崗3年及以上，未能夠取得教師資格證書，且經(jīng)考核不能勝任教育教學(xué)崗位者，需按照《勞動法》、《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定辦理辭退手續(xù)（可依據(jù)附件2《中小學(xué)離崗代課教師經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及養(yǎng)老保險補(bǔ)繳管理辦法》），并進(jìn)行合理補(bǔ)償。
    第三步是，長期而言，國家要盡快完善當(dāng)前的人事聘用制度，在中小學(xué)努力推行教師聘任制。對于今后學(xué)校在無法通過公開招考獲得師資的情況下，可利用教師聘任制補(bǔ)充師資，以“聘用教師”替代“代課教師”來解決學(xué)校的師資缺乏問題?！捌赣媒處煛迸c“代課教師”的區(qū)別主要有三個方面：一是聘用教師要有教師資格證，并達(dá)到規(guī)定學(xué)歷；二是要同工同酬；三是經(jīng)過二期合同后，考核合格，符合條件，應(yīng)該錄用為正式教師。
    但是，在當(dāng)前一些地區(qū)，教師聘用制推行起來仍然有困難。因此，新聘代課教師還可能在一定時期存在。所以，在逐步推行教師聘任制的同時，也要制定出《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》，以規(guī)范今后代課教師的錄用、培訓(xùn)、考核、薪酬、辭退等操作程序，使代課教師的管理能有章可循、有法可依。
    在過渡階段使用的《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》應(yīng)明確以下內(nèi)容：
    首先，在辦法中要嚴(yán)格限制代課教師聘用的條件。比如，必須是國家級貧困縣，并且必須是在農(nóng)村或牧區(qū)，或少數(shù)民族地區(qū)。
    其次，在錄用上程序上要規(guī)范。招聘流程可以是：由學(xué)校根據(jù)自身的需求，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，向縣一級教育行政部門提交代課教師用人計劃的申請；在縣一級教育行政部門許可的情況下，由學(xué)校按相應(yīng)程序招錄，招錄過程文件及名單要及時向縣一級教育行政部門備案；代課教師薪資經(jīng)縣級教育行政部門申請，由省一級政府或中央政府的財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，具體標(biāo)準(zhǔn)由省級人民政府統(tǒng)一制定。在目前部分地區(qū)仍然缺乏師資的情況下，地方學(xué)校仍要重視并充分利用本地的社會教育資源，但要嚴(yán)格按照《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》來聘用、使用和管理代課教師。但是，整個聘用及管理過程需要公開和監(jiān)督，可采用公示制度，并強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制，如果錄用過程不符合程序，需要嚴(yán)格追求相關(guān)人員的責(zé)任。
    再次，對新聘用的代課教師要有相應(yīng)的師資培訓(xùn)計劃。對錄用的代課教師，要配以相應(yīng)的培訓(xùn)計劃，包括入職培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，并鼓勵其參加教師的招錄考試。上世紀(jì)80年代，許多民辦教師通過各類培訓(xùn)和自學(xué)考試，不少人都成為了當(dāng)?shù)亟逃I(lǐng)域中的骨干力量。因此，如果能夠給予足夠的教育培訓(xùn)，并通過制度設(shè)計鼓勵其進(jìn)一步自學(xué)和發(fā)展，必將有大量的代課教師能夠迅速進(jìn)步，成為優(yōu)秀教師的后備力量。
    再其次，對代課教師要實(shí)行嚴(yán)格的考核制度。對于所聘用的代課教師，都需要進(jìn)行相應(yīng)的考核，考核結(jié)果要備案、發(fā)證。尤其是對代課教師教學(xué)經(jīng)歷不足三年的，更需注重對其考核。經(jīng)過考核不合格，確認(rèn)不勝任教師崗位的，要堅決辭退。但辭退程序一定要嚴(yán)格按照相關(guān)的程序，并接受公眾的監(jiān)督。嚴(yán)格的考核制度，可以促進(jìn)代課教師群體的整體素質(zhì)得到進(jìn)一步提高，從而保障農(nóng)村整體的教育質(zhì)量。經(jīng)過考核不合格的代課教師，也需要按照一定的程序及時予以解聘。
    第五，要嚴(yán)格按照《教師法》、《勞動法》、《勞動合同法》管理代課教師。今后新聘用的代課教師原則上與聘用學(xué)校每年簽訂一次合同。并且按照有關(guān)法律辦理各種社會保險。
    第六，應(yīng)允許有教師資格證的代課教師參與每年度的教師公開招聘考試，在同等條件下應(yīng)優(yōu)先錄取。應(yīng)給予代課教師轉(zhuǎn)正為公辦教師的管道，這有助于為其提供發(fā)展的動力，鼓勵他們積極規(guī)劃自己的職業(yè)生涯發(fā)展。
    總之，“代課教師問題”關(guān)乎我黨在老百姓心目中的執(zhí)政形象，關(guān)乎和諧社會的建構(gòu)，更關(guān)乎千萬“孩子們”能否受到良好的教育問題，我們應(yīng)該盡快完善相關(guān)政策、制定相應(yīng)的管理辦法，以確保代課教師在特定歷史時期得到規(guī)范管理，為中國的教育做出最大的貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：張歌）