作為政府管理的末端環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法的運行效能影響政策執(zhí)行效果，與公民基本權(quán)益、企業(yè)利益和市場秩序緊密相關。[1]2015年4月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號）在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138 個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，以推進綜合執(zhí)法，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機構(gòu)改革的重要任務。如何有序推進和深化行政執(zhí)法改革，成為政府治理創(chuàng)新的重要命題。綜合行政執(zhí)法是我國在推動行政執(zhí)法體制改革方面的重要創(chuàng)新，它是伴隨著相對集中處罰權(quán)制度的建立而逐漸發(fā)展和成熟的改革理念。政府條塊分割、上下同構(gòu)的管理體制導致機構(gòu)林立、各自為政，執(zhí)法權(quán)力的橫向配置分散化，縱向配置則趨于雷同，這種碎片化的行政執(zhí)法體制迫切需要進行整體性重構(gòu)。糾正這種碎片化執(zhí)法是一個系統(tǒng)工程，這使得我國行政執(zhí)法體制改革必須由單項改革轉(zhuǎn)為綜合改革。隨著“全面依法治國”的提出，綜合行政執(zhí)法體制改革成為國家執(zhí)法能力建設的重要組成部分。

　　文化市場綜合執(zhí)法改革是我國綜合行政執(zhí)法改革的重要領域，由中宣部統(tǒng)籌部署，相關部門共同推進，自2004年正式開始試點。十余年來，各地政府圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理效能這條主線，針對文化市場監(jiān)管中長期存在的職能交叉、監(jiān)管空白、多層執(zhí)法和多頭執(zhí)法等問題，通過重新組建各級文化綜合執(zhí)法機構(gòu)，重新配置執(zhí)法權(quán)力，逐漸理順了文化市場綜合行政執(zhí)法體制。圍繞文化市場綜合執(zhí)法改革，學界大多從以下幾個方面展開研究。一是以北京、重慶、山東等不同地區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法改革情況為例，探討文化市場綜合執(zhí)法的改革經(jīng)驗和面臨的困境；二是分析文化市場綜合執(zhí)法改革中形成的典型模式；三是研究文化市場綜合執(zhí)法的體制機制和立法問題。總體來看，目前文化市場綜合執(zhí)法的研究成果較少，缺乏對文化市場綜合行政執(zhí)法歷程較為全面的梳理和總結(jié)，對文化市場綜合執(zhí)法體制改革的新進展和面臨的新困境缺乏足夠的關注。

　　本文將以文化市場綜合執(zhí)法改革以來的政策法規(guī)和改革舉措為基本依據(jù)，梳理我國文化市場綜合執(zhí)法改革的基本歷程，從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力、制度建設等方面總結(jié)文化市場綜合行政執(zhí)法改革的特點和規(guī)律，分析面臨的挑戰(zhàn)，并就下一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革提出建議。

　　一、文化市場綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)展進程

　　2002年11月，黨的十六大部署推進文化體制改革。2003年6月，中央召開了全國文化體制改革試點工作會議。作為文化體制改革的一部分，文化市場綜合執(zhí)法改革從2004年開始，大致經(jīng)歷了探索試點、全面推進和深化改革三個階段。

　　（一）探索試點階段

　　20世紀80年代末，中央和地方的有關部門開始逐步探索文化市場綜合執(zhí)法，將隸屬于一個部門的多支執(zhí)法隊伍整合，或通過部門整合實現(xiàn)執(zhí)法隊伍的整合，或通過行政委托的方式將多個部門的行政執(zhí)法職責委托給某一執(zhí)法隊伍行使。

　　深圳市是我國最早開始進行文化市場綜合執(zhí)法改革的城市之一。1989年，深圳市通過推動文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視等文化管理部門的合并，實現(xiàn)了文化市場行政執(zhí)法隊伍的整合，成立了文化稽查隊統(tǒng)一負責文化市場綜合執(zhí)法。2002年8月22日，國務院發(fā)布《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號），授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中的行政處罰權(quán)工作。為解決文化市場管理長期存在的職能交叉、多層執(zhí)法等現(xiàn)象，2004年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)中宣部等七部門《關于在文化體制改革綜合性試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的意見》（中辦發(fā)〔2004〕24號），直轄市、縣級市和縣現(xiàn)有的文化局、廣播電視局、新聞出版局合并，設立文化廣電新聞出版局，統(tǒng)一履行原文化局、廣播影視局、新聞出版局等部門的行政管理職能，正式確定在北京、上海、浙江、廣東、重慶、深圳、沈陽、西安、麗江等9個文化體制改革綜合性試點地區(qū)開展綜合執(zhí)法改革試點。2005年6月，9個試點地區(qū)綜合執(zhí)法改革基本完成，形成了各具特點的綜合執(zhí)法模式，為下一階段的改革提供了經(jīng)驗。

　　（二）全面推進階段

　　2005年12月，中共中央、國務院下發(fā)《關于深化文化體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2005〕14號），明確提出要整合有關行政執(zhí)法隊伍，組建文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，逐步推開文化市場綜合執(zhí)法改革。2007年，按照中央要求，綜合執(zhí)法改革工作在面上進一步推開，新增了保定、鞍山、南京、淮安、仙桃、海口等89個試點地區(qū)，試點工作全面提速。2009年9月，中宣部、中央編辦、原文化部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關于加快推進文化市場綜合執(zhí)法改革工作的意見》（中宣發(fā)〔2009〕25號），要求推動全國范圍內(nèi)直轄市、副省級及副省級以下城市開展綜合執(zhí)法改革，并明確了時間表和路線圖。同年10月，全國綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗交流會議在杭州召開，標志著綜合執(zhí)法改革進入全面推進階段。2011年12月6日，原文化部部務會議審議通過了《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》，2012年2月1日正式施行。該辦法的出臺，是對過去十多年改革經(jīng)驗的制度性總結(jié)，為文化市場綜合執(zhí)法的規(guī)范化運行打下了基礎。

　?。ㄈ┥罨母镫A段

　　2016年3月，中辦、國辦印發(fā)《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》（中辦發(fā)〔2016〕20號，全國進入深化文化市場綜合執(zhí)法改革階段。一是中央層面建立中宣部、原文化部、全國“掃黃打非”辦、教育部等10個成員單位組成的全國文化市場管理工作聯(lián)席會議制度，97%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、89%的省轄市、69%的區(qū)縣成立文化市場管理工作領導小組，對本轄區(qū)文化市場管理和綜合執(zhí)法工作進行統(tǒng)一領導；二是將《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》規(guī)定的執(zhí)法事項全部納入執(zhí)法范圍，切實履行規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)管責任，并開始探索跨部門、跨領域綜合執(zhí)法；三是綜合執(zhí)法制度機制進一步完善，印發(fā)《文化市場舉報辦理規(guī)范》《文化市場綜合執(zhí)法檔案管理辦法》等7部綜合執(zhí)法規(guī)范，推進綜合執(zhí)法規(guī)范化建設。

　　十九大以來，深化行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。2018年2月召開的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確提出要深入推進綜合行政改革，完善綜合行政執(zhí)法體制。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了“深化行政執(zhí)法體制改革，進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法”的要求。

　　為落實黨和國家機構(gòu)改革中提出的要求，五大執(zhí)法領域分別啟動了新一輪市場綜合行政執(zhí)法改革。2018年11月14日，中辦、國辦印發(fā)《關于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕59號），從六個方面對深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革作出全面而深入的部署，希望能夠進一步破解文化市場綜合行政執(zhí)法的體制機制障礙，建立健全制度機制和運行機制，提升執(zhí)法效率。該文件的發(fā)布意味著深化文化市場綜合執(zhí)法改革進入新的階段。

　　二、文化市場綜合行政執(zhí)法改革的演進特點

　　回顧多年的改革進程，可以發(fā)現(xiàn)文化市場綜合改革在執(zhí)法主體、改革模式、行政執(zhí)法權(quán)力配置等方面呈現(xiàn)出以下幾個特點。

　?。ㄒ唬┪幕袌鼍C合執(zhí)法主體逐漸統(tǒng)一

　　統(tǒng)一執(zhí)法主體是新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革的重要任務。作為行政執(zhí)法活動的承擔者，根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔相應的執(zhí)法責任?？梢?，是否具備獨立的行政執(zhí)法主體資格是行政執(zhí)法主體成立的關鍵條件。各地自推進文化市場綜合執(zhí)法改革以來進行了不同的探索，也形成了不同的行政執(zhí)法主體。主要包括三類：一是由省（直轄市）政府授權(quán)、可以自身名義進行執(zhí)法的獨立行政執(zhí)法機構(gòu)；二是不具備獨立行政執(zhí)法資格、以文化主管部門名義進行執(zhí)法的執(zhí)法機構(gòu)；三是同樣不具備獨立行政執(zhí)法資格、以地方綜合行政執(zhí)法局名義進行執(zhí)法的執(zhí)法機構(gòu)。

　　2018 年推動的最新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場綜合執(zhí)法主體作為深化改革的重要任務，要求無論直轄市還是市、縣兩級文化市場綜合執(zhí)法隊伍，都要統(tǒng)一歸口相關文化和旅游行政部門管理，并以文化和旅游行政部門名義實施執(zhí)法。該改革意見下發(fā)后，過去獨立于文化和旅游部門之外的執(zhí)法機構(gòu)開始以文化和旅游部門的名義進行執(zhí)法，全國文化市場綜合執(zhí)法主體形成逐漸統(tǒng)一的態(tài)勢。

　　（二）機構(gòu)改革是推進文化市場綜合改革的重要動力

　　政府機構(gòu)改革是推進文化市場行政執(zhí)法改革的重要動力。文化市場綜合執(zhí)法改革與文化領域機構(gòu)改革緊密交織在一起，即在文化、廣播電視、新聞出版等幾個文化行政管理部門合并為“大文化”管理部門后，原隸屬于不同文化管理部門的文化執(zhí)法隊伍在組建后的新部門內(nèi)整合為一個綜合執(zhí)法機構(gòu)，綜合行使原由各文化行政管理部門執(zhí)法機構(gòu)行使的各類執(zhí)法權(quán)。

　　不同地區(qū)的文化管理部門進行了不同程度的大部制改革，也意味著文化市場行政執(zhí)法權(quán)綜合范圍的大小。這種通過外部機構(gòu)合并推動內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)集中的方式，形成的是“一對一”的管理局面，即一個行政主管部門對一個行政執(zhí)法機構(gòu)，但隨著黨和國家機構(gòu)改革的進一步推進，新聞、出版和電影的管理職能從文化管理部門劃分出來，“一對一”的局面被打破，又形成了“一對多”的管理關系。如何理順黨委宣傳部門、文化和旅游管理部門以及文化綜合執(zhí)法機構(gòu)的關系，成為未來需要解決的一個重要問題。

　?。ㄈ┪幕袌鼍C合行政執(zhí)法改革模式呈現(xiàn)多樣化

　　自文化市場綜合執(zhí)法改革啟動以來，各地根據(jù)機構(gòu)改革、行政體制改革的不同情況，形成了不同的文化市場綜合行政執(zhí)法模式。

　　一是文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。即踐行“大文化”理念，在文化、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等文化行業(yè)領域內(nèi)實行綜合行政執(zhí)法。隨著文化管理的大部門制確立，文化市場行政執(zhí)法的綜合范圍不斷擴大，旅游、體育等也被納入文化市場行政執(zhí)法范圍內(nèi)。文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法形成的執(zhí)法組織，主要包括地區(qū)政府直屬機構(gòu)和文化行政部門（現(xiàn)為文旅管理部門）內(nèi)設或下屬機構(gòu)。其中，直轄市文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)多為市政府直屬機構(gòu)，由地方法規(guī)進行規(guī)定和授權(quán)，擁有獨立的執(zhí)法主體資格，上海、北京等地長期以來都有獨立的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)；其他大部分市、縣則多為文化行政部門內(nèi)設機構(gòu)或下屬二級機構(gòu)，不具備獨立的執(zhí)法主體資格，以文化行政管理部門的名義進行執(zhí)法，受其管理。

　　二是將文化市場行政執(zhí)法納入跨行業(yè)、跨領域綜合執(zhí)法。在具體的改革實踐中，撤銷專門的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)，將其功能或職責并入成立的跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法機構(gòu)中，由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使本地各領域的綜合執(zhí)法權(quán)。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，山東省已有多個地區(qū)將文化市場綜合執(zhí)法納入跨領域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，包括日照市、萊蕪市、膠州市、滕州市、高密市等。[2]

　?。ㄋ模┬姓?zhí)法權(quán)配置是文化市場綜合執(zhí)法改革的主線

　　執(zhí)法權(quán)的配置是指行政職權(quán)在各個職能部門之間分配、調(diào)整與取消等[3]，推進行政執(zhí)法權(quán)橫向和縱向的合理配置是行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。在綜合執(zhí)法改革中，將行政執(zhí)法權(quán)賦予哪些政府機關是要解決的重點問題。

　　文化市場行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點。行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置又被稱為功能性分配，即根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)作用客體的不同和承擔任務的不同而對行政執(zhí)法權(quán)進行橫向水平性分割，形成功能性權(quán)力，從而使行政執(zhí)法主體呈現(xiàn)出專業(yè)差別。[4]行政執(zhí)法權(quán)橫向配置過于分散就會導致行政執(zhí)法權(quán)力分散在多個管理部門，執(zhí)法隊伍過多、過濫。[5]過去文化市場行政執(zhí)法權(quán)力分散在文化、廣電、新聞、出版、文物等多個部門，多頭執(zhí)法問題非常突出，改由一個機構(gòu)綜合行使多個管理部門的行政執(zhí)法權(quán)，可以改善執(zhí)法上的“分割治理”現(xiàn)象。因此，在文化市場綜合改革中，行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點，并且橫向集中范圍越來越大，除了在“大文化”領域內(nèi)集中，還進行了跨行業(yè)、跨領域集中。將旅游市場執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍，是黨的十九屆三中全會部署的重要任務。最終，文化、出版、廣播電視、電影、文物、旅游等六大領域的行政執(zhí)法權(quán)，以及“掃黃打非”和安全生產(chǎn)等執(zhí)法事項全部由文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)行使。

　　文化市場行政執(zhí)法權(quán)的縱向配置則呈現(xiàn)出明顯的向下轉(zhuǎn)移特點：一是減少省級執(zhí)法事項，取消省級文化市場執(zhí)法隊伍，省級文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)只負責全省的文化市場行政執(zhí)法的指導、監(jiān)督職責，負責全省重大執(zhí)法案件的監(jiān)督指揮等；二是減少執(zhí)法層級，逐步實現(xiàn)同城一支隊伍，設區(qū)的市只保留其中一級執(zhí)法隊伍，壓實基層文化市場執(zhí)法職責，“同城一支隊伍”正是減少市、縣執(zhí)法層級的主要措施，截至2019年底，已有198個市（州、盟）完成市、縣兩級執(zhí)法隊伍的整合改革任務；三是通過授權(quán)或委托方式將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道一級。

　　三、深化文化市場綜合執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)

　　自2018年黨和國家機構(gòu)改革和新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革啟動以來，通過對文化機構(gòu)的重新設置、機構(gòu)職能的重新配置以及運行制度的完善，文化市場綜合執(zhí)法改革進入新階段，形成了新局面。但在深化改革的過程中，老問題與新問題交織，成為進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革所必須面臨的挑戰(zhàn)。

　?。ㄒ唬┪幕袌鼍C合執(zhí)法的法律法規(guī)滯后

　　1.文化市場監(jiān)管立法滯后，影響市場的規(guī)范發(fā)展。首先，立法效力層次偏低，對文化市場監(jiān)管的支撐作用有限。目前，監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)多是一些條例、規(guī)定、通知、辦法，在法律層面缺少對文化市場監(jiān)管的規(guī)定；地方法規(guī)和規(guī)范性文件較多，其法律效應更多針對地方監(jiān)管問題，與現(xiàn)有的針對個別領域出臺的具體性法律一樣，都不能有效引導文化市場監(jiān)管的全局工作。其次，法律體系有待完善，存在監(jiān)管空白區(qū)。在保護知識產(chǎn)權(quán)、加強新興網(wǎng)絡市場執(zhí)法監(jiān)管等許多方面都存在立法滯后現(xiàn)象，有關法律規(guī)范集中分布在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務經(jīng)營場所、音像市場、文藝演出市場和出版等幾個特定領域[6]，加之執(zhí)法手段單一，面對如此龐大的市場，執(zhí)法人員常常疲于應付。

　　2.綜合執(zhí)法機構(gòu)的現(xiàn)實情況與法律規(guī)定有沖突。首先，執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)不符合法律規(guī)定?！缎姓幜P法》第十六條規(guī)定，國務院或經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)。但目前文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)接受同級文化和旅游行政部門的管理，為文化和旅游行政管理部門的內(nèi)設機構(gòu)或下屬事業(yè)單位，其機構(gòu)性質(zhì)與上述規(guī)定相違背，主體合法性屢遭質(zhì)疑。其次，委托執(zhí)法合法性問題亟待解決。根據(jù)《行政處罰法》第十八條規(guī)定，依據(jù)依法行政的原則，文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)要獲得行政機關的委托實施行政處罰，必須要有相應的法律、法規(guī)或者規(guī)章作為依據(jù)?！段幕袌鲂姓?zhí)法管理辦法》第二條規(guī)定，各級人民政府文化行政管理部門或者經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的其他執(zhí)法機構(gòu)依法行使文化市場行政執(zhí)法權(quán)。從目前文化市場綜合執(zhí)法權(quán)來源來看，并沒有相關法律法規(guī)對文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的委托執(zhí)法做出規(guī)定，而多是通過規(guī)范性文件對委托執(zhí)法進行規(guī)定，缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù)，不符合上位法的相關規(guī)定，因此委托執(zhí)法的合法性仍待商榷。

　?。ǘ┙y(tǒng)一文化市場綜合執(zhí)法主體會產(chǎn)生較多問題

　　新一輪改革中為實現(xiàn)“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)督”，要求文化市場綜合執(zhí)法隊伍以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法，并受其管理。這實際上是指導監(jiān)督權(quán)的相對集中，指導監(jiān)督權(quán)是行政管理職責的權(quán)力體現(xiàn)和權(quán)力延伸，與行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等其他行政執(zhí)法權(quán)力不同，其對象不是行政相對人。指導監(jiān)督權(quán)的出發(fā)點是尊重文化行政管理部門長期對文化市場監(jiān)管的歷史，以及管理文化執(zhí)法隊伍的經(jīng)驗、實踐。[7]指導監(jiān)督權(quán)的相對集中是通過對文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)定實現(xiàn)的，即文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)成為文化和旅游管理部門的下屬機構(gòu)，以其名義進行執(zhí)法，統(tǒng)一了執(zhí)法主體，但推進中也產(chǎn)生了一些問題。

　　1.以文旅部門名義進行執(zhí)法，與多個文化行政管理部門產(chǎn)生沖突。中辦發(fā)《關于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》在省、自治區(qū)層面明確，“各省、自治區(qū)文化和旅游部門整合文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場領域的行政執(zhí)法職責，在相對集中行政處罰權(quán)的基礎上，履行本地區(qū)執(zhí)法指導監(jiān)督、大案要案督辦、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調(diào)等職能”；在直轄市和市、縣層面，明確“各直轄市和市縣兩級要整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播影視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責，并承擔‘掃黃打非’有關工作任務，由相關文化和旅游部門負責管理并以部門名義實施執(zhí)法”，但在實際執(zhí)法工作中仍然存在部分執(zhí)法領域不能確定行政執(zhí)法主體的現(xiàn)象。此次黨和國家機構(gòu)改革中，中央、省級文化和旅游、廣播電視、新聞出版部門分設，市、縣的新聞出版從文廣新三局合一的管理體制中剝離，形成了文化分管局面。當涉及文化和旅游市場之外的執(zhí)法案件時，其實際的主管部門為宣傳、廣播電視、新聞出版等部門，但目前規(guī)定所有執(zhí)法均以文化和旅游主管部門的名義進行。由于行政執(zhí)法主體是責權(quán)統(tǒng)一的主體，以其名義執(zhí)法則要承擔相應的執(zhí)法責任，所以文化和旅游市場以外的案件是否應該以文化和旅游管理部門的名義進行執(zhí)法，各地各部門對此都存在爭議。執(zhí)法主體的不確定性會對具體執(zhí)法措施的施行產(chǎn)生影響，如最后下達的執(zhí)法文書中蓋哪個部門的章意味著哪個部門對案件負法律責任，當執(zhí)法主體不明晰時，這就會成為有爭議的問題。

　　2.部分地區(qū)歸口文化和旅游管理部門管理的改革難度很大。文化市場綜合執(zhí)法改革試點以來，各地經(jīng)過探索形成了不同的改革模式，組成了不同的文化市場綜合執(zhí)法主體。全國“一刀切”地推行文化市場綜合執(zhí)法隊伍歸口文化和旅游管理部門管理，不符合部分地區(qū)的實際情況，實施起來難度較大。2015年4月，中央編辦印發(fā)《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，確定在全國138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作，提出了行業(yè)綜合執(zhí)法，跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法和區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法三種改革試點模式，很多地區(qū)將文化作為重點試點領域。新一輪改革意見將文化市場綜合執(zhí)法主體和主管部門統(tǒng)一為文化和旅游管理部門，受該舉措影響較大的主要為直轄市和文化市場綜合執(zhí)法被納入綜合行政執(zhí)法局的地區(qū)。直轄市通過設立市政府直屬的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)集中行使多個部門的行政執(zhí)法權(quán)，以獨立的名義做出行政處罰，其改革難度主要在于：市政府直屬的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)在行政級別上明顯高于作為文化和旅游局二級機構(gòu)的執(zhí)法機構(gòu)，具有較大的執(zhí)法自主權(quán)，且地方政府已通過出臺地方法規(guī)對其進行授權(quán)，認定其作為文化領域的執(zhí)法主體。新一輪的改革舉措在一定程度上并不符合地方法規(guī)對文化市場綜合執(zhí)法主體的規(guī)定，且因打破已經(jīng)形成的較為成熟的運作模式帶來新的問題，如執(zhí)法機構(gòu)降級后的協(xié)調(diào)、日常工作的匯報存在困難等。

　　在文化市場行政執(zhí)法被納入跨部門、跨領域執(zhí)法的地區(qū)，通過成立綜合行政執(zhí)法局來集中行使不同領域的行政執(zhí)法權(quán)，如文化、交通、城管、水利等多個領域。該模式中文化市場執(zhí)法與其他領域執(zhí)法合并以后，原先的文化市場執(zhí)法隊伍被打散，與其他領域的執(zhí)法人員重新組建綜合性的執(zhí)法隊伍，負責管轄區(qū)域內(nèi)的所有執(zhí)法事項，接受綜合行政執(zhí)法局的統(tǒng)一領導，以綜合行政執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法。如果根據(jù)最新一輪改革意見統(tǒng)一歸口文化和旅游部門管理，并以其名義進行執(zhí)法，則相當于將文化執(zhí)法重新剝離。因此，對于執(zhí)行綜合行政執(zhí)法局模式的地區(qū)，在沒有單獨設立文化市場執(zhí)法隊伍的情況下，進行文化市場綜合執(zhí)法的歸口調(diào)整，改革難度很大。

　?。ㄈ┪幕袌鼍C合執(zhí)法運行機制亟待健全和優(yōu)化

　　1.內(nèi)部執(zhí)法程序的規(guī)范化程度不夠。行政執(zhí)法程序的設定應在保障行政相對人合法權(quán)益的基礎上實現(xiàn)執(zhí)法效率最大化。內(nèi)部執(zhí)法程序涉及的是各部門之間的協(xié)作關系，與外部執(zhí)法程序相比，行業(yè)管理部門之間的內(nèi)部協(xié)作關系通常缺乏規(guī)范性的約束，并且在部門利益至上的影響下，相關部門之間的協(xié)作會缺乏動力，導致各種協(xié)作問題的出現(xiàn)。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某地區(qū)的工商行政管理部門在對文化企業(yè)進行營業(yè)登記時，未對文化部門做好“雙告知”工作，文化企業(yè)雖取得了工商行政管理部門的營業(yè)許可，但其他方面無法滿足文化行政管理部門的專項許可要求，問題出現(xiàn)后各部門間又互相推諉，給企業(yè)造成了經(jīng)濟損失。目前文化行政管理部門之間、文化行政管理部門與其他管理部門間的信息交流都不夠順暢，已有信息在綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)中并未有效發(fā)揮作用，信息資源浪費現(xiàn)象比較嚴重。事實上，共享信息的最大障礙不在于技術(shù)，而在于缺乏規(guī)范化、制度化的信息共享機制，因而難以形成充分的動力和約束力。

　　2.文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管部門間權(quán)責不明晰。將文化市場的監(jiān)管分為事前、事中與事后三個階段，文化行政管理部門與文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)通常會在事中與事后監(jiān)管上產(chǎn)生權(quán)責不明、邊界不清等問題。隨著改革的深入，文化管理部門的事前審批職責和文化市場綜合執(zhí)法的末端監(jiān)管職責各自清晰，但在事中監(jiān)管上的職責交叉或監(jiān)管空白問題則較為嚴重。各地對事中、事后監(jiān)管的理解不盡相同，加之不同文化領域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管難易程度不同，使得執(zhí)法機構(gòu)和行政管理部門都更傾向于將復雜、耗費人力的監(jiān)管事項的責任推給對方，更為常見的是文化行政管理機構(gòu)將事中監(jiān)管職責部分或全部推給綜合執(zhí)法機構(gòu)，使其承擔過多的事中監(jiān)管任務。

　?。ㄋ模┪幕袌鰣?zhí)法隊伍建設有待加強

　　1.文化市場綜合執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)亟待提升。對具體行政行為來說，行政執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)會在很大程度上影響執(zhí)法效果。目前，文化市場綜合執(zhí)法人員整體的職業(yè)素養(yǎng)有了很大提升，但依舊存在很多問題。一是綜合執(zhí)法人員統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準入制度、資質(zhì)認證制度和職稱評定制度均需要進一步完善。沒有明確規(guī)范的門檻設定、能力評價和晉升規(guī)范影響了整體隊伍的形象公信力和執(zhí)法能力的公允度。二是綜合執(zhí)法人員的政治素質(zhì)亟待提升。文化市場綜合執(zhí)法涉及意識形態(tài)、文化安全和政治穩(wěn)定，復雜的文化表現(xiàn)形式、多元的文化內(nèi)容和多變的文化市場環(huán)境均對執(zhí)法人員的政治敏銳度提出了更高的要求，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、在關鍵問題上站穩(wěn)立場、在關鍵時刻主動作為，是目前文化市場執(zhí)法人員亟待提升的能力。三是應對新型執(zhí)法要求的業(yè)務能力亟待提升。當前文化市場執(zhí)法范圍不斷擴大，新的文化業(yè)態(tài)、虛擬的文化空間和無界的文化傳播都對執(zhí)法人員的科技水平和專業(yè)能力提出了新的要求。對于新業(yè)態(tài)、新事物、新問題的回避、推脫和濫權(quán)在一定程度上造成了監(jiān)管缺位、監(jiān)管空白和監(jiān)管不適等問題，如何適應移動化、碎片化、多元化、實時化的執(zhí)法需求，是當前執(zhí)法隊伍面臨的現(xiàn)實問題。

　　2.文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)力量薄弱的問題亟待解決。一是與蓬勃發(fā)展的文化市場相比，綜合執(zhí)法人員的數(shù)量明顯不足，特別是基層一線執(zhí)法人員短缺的問題突出，身兼多職、一崗多責的現(xiàn)象較為普遍。二是執(zhí)法人員的身份編制問題亟待解決，事業(yè)編與行政編混用、主力人員借調(diào)、臨時外借人員、行政管理編制占用執(zhí)法機構(gòu)編制等問題也時有發(fā)生。三是存在執(zhí)法隊伍老齡化、非專業(yè)化問題，難以應對日益增長的新型執(zhí)法要求和較強的執(zhí)法壓力，對執(zhí)法頻率、執(zhí)法密度和執(zhí)法效度均有所影響。四是執(zhí)法人員的基礎保障不到位。在物質(zhì)配備上，一些基本的執(zhí)法設備、執(zhí)法裝備欠缺，執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，新科技在執(zhí)法硬件上的引入使用明顯落后于實際需求，私器公用、公器私用的問題屢見不鮮。

　　四、深化文化市場綜合執(zhí)法改革的建議

　?。ㄒ唬┩七M文化市場綜合執(zhí)法制度建設

　　1.推進全國統(tǒng)一立法。首先，盡快完善、出臺《文化市場綜合執(zhí)法管理條例》。2019年7月5日，文化和旅游部辦公廳就《文化市場綜合執(zhí)法管理條例（征求意見稿）》向全社會公開征求意見，旨在根據(jù)地方政府、學界以及社會提出的意見，進行修改完善。其次，盡快明確文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的法律地位，通過出臺規(guī)范性文件解決執(zhí)法權(quán)來源問題。

　　2.完善、細化現(xiàn)有法規(guī)。文化市場監(jiān)管立法工作急需將實踐中行之有效的措施制度化，加快有關法律法規(guī)的完善、修訂和立法等工作。尤其要加快對行業(yè)監(jiān)管空白的立法工作，掌握行業(yè)新動態(tài)和出現(xiàn)的新問題，建立健全法律法規(guī)體系，根據(jù)時代和行業(yè)發(fā)展特點，加快制定實施細則，促進文化市場管理的規(guī)范化和法治化。一是要完善當前較為薄弱的立法領域，細化法規(guī)內(nèi)容，填補互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法的空白，尤其提升網(wǎng)絡文化交易、互聯(lián)網(wǎng)文化傳播、旅游市場等監(jiān)管領域執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性和完善性，對法律法規(guī)中操作性差的法律條款進一步修訂或增加法律解釋，提高可操作性。二是規(guī)范自由裁量權(quán)，完善文化市場行政相對人的法律救濟途徑。在法規(guī)細則不完善的情況下，為避免執(zhí)法者對行政處罰裁量權(quán)的不正當使用，需通過法規(guī)或規(guī)范性文件對執(zhí)法人員的權(quán)力進行限制，制定裁量標準，對執(zhí)法者的法定授權(quán)進行合理約束。

　　3.強化地方立法。在加強地方立法時要高度重視創(chuàng)新，既要堅持原則，又要立足實際、有所創(chuàng)造。各設區(qū)的市，要在充分考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及立法需要、立法能力等因素基礎上，積極推進地方立法進程，鼓勵先行先試。

　?。ǘ└鶕?jù)地方實際靈活解決文化市場綜合執(zhí)法主體問題

　　1.根據(jù)不同執(zhí)法主體，制定相應的工作流程。以誰的名義進行執(zhí)法對行政執(zhí)法來說是至關重要的問題，這意味著在權(quán)責一致原則下，執(zhí)法主體要為其做出的執(zhí)法決策負相應的法律責任。目前，深化文化市場綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場行政執(zhí)法主體作為重要內(nèi)容，但各有關部門對執(zhí)法主體的理解和實施存在爭議，如何解決以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法與文化分管制之間的矛盾將成為未來一段時間內(nèi)的重點問題。建議在各有關部門對執(zhí)法主體表述存在爭議的情況下，先行擱置，允許地方根據(jù)實際情況對執(zhí)法主體進行裁定，即不強制規(guī)定必須以文化和旅游管理部門的名義實施處罰，尊重地方文化管理的復雜性，靈活選擇文化市場綜合執(zhí)法主體，并根據(jù)執(zhí)法主體的不同來調(diào)整案件線索分發(fā)、案件指導、案件督辦等環(huán)節(jié)，規(guī)定相關的復議和訴訟責任。具體來說，以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法的案件，案件線索的分發(fā)、案件判定的主要意見以及相關的復議和訴訟責任由文化和旅游管理部門主要負責；若新聞出版、廣播電視等其他文化行政管理部門為執(zhí)法主體，則由相關部門負責主要的審核、指導和督辦，并承擔相應的行政復議和訴訟責任。

　　2.文化市場行政執(zhí)法被納入跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)可根據(jù)實際情況做出調(diào)整。已經(jīng)將文化市場行政執(zhí)法納入跨領域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)，若將文化市場綜合執(zhí)法的部分從地方綜合行政執(zhí)法機構(gòu)中剝離出來，重新歸口文化和旅游管理部門管理并以其名義進行執(zhí)法，難度較大，未必能實現(xiàn)改革預想的效果和目標。因此，可考慮允許此類地區(qū)根據(jù)地方實際情況進行選擇，通過建立文化和旅游管理部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的溝通協(xié)作機制，在信息共享、線索提供等方面規(guī)范合作。

　　（三）進一步健全文化市場綜合執(zhí)法工作運行機制

　　1.厘清文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的職責范圍，明確事中、事后監(jiān)管邊界，避免文化行政管理機構(gòu)因事中監(jiān)管的復雜性而將除事前審批之外的監(jiān)管職責全部推給執(zhí)法端。隨著行政審批制度改革的深化，事前審批逐漸簡化，行政審批部門和行政執(zhí)法部門分離，事中、事后監(jiān)管在文化市場管理中更加重要。與事前審批的明確性相比，明晰文化行政管理機構(gòu)與文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)在事中、事后監(jiān)管上的權(quán)責邊界更為重要，難度也更大。完善的權(quán)責清單制度可以幫助解決職能交叉和互相推諉、監(jiān)管空白的問題，通過依法界定每個部門、機構(gòu)和崗位的職責與權(quán)限，不僅可以實現(xiàn)職權(quán)法定，更有利于用規(guī)范化的手段和方式解決事中、事后監(jiān)管上的混亂。因此，須加快制定、完善和細化各文化管理領域的權(quán)責清單，并及時補充和調(diào)整監(jiān)管事項，建立完善的文化市場監(jiān)管權(quán)責清單制度。

　　2.充分發(fā)揮文化市場管理工作領導小組和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)議事作用。目前全國自上而下形成了文化市場聯(lián)合執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度，并成立了各級文化市場管理工作領導小組。2017年，全國文化市場管理工作聯(lián)席會議第一次全體會議召開，聯(lián)席會議制度的初衷在于建立跨部門跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，推動地方文化領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，但目前文化市場聯(lián)席會議制度和文化市場管理工作領導小組并未充分發(fā)揮作用。為建立健全部門間協(xié)調(diào)議事機制，應充分重視和強化文化市場管理工作領導小組以及文化市場聯(lián)席會議制度在協(xié)調(diào)議事中的作用。第一，隨著文化和旅游管理部門的合并，以及文化市場綜合執(zhí)法范圍的擴大，在執(zhí)法工作中需協(xié)調(diào)的機構(gòu)和單位會更加復雜。因此，可根據(jù)實際情況，對地方各級文化市場管理工作聯(lián)席會議的成員單位進行適當補充。第二，自上而下地加強聯(lián)席會議制度建設，尤其需加強中央層面聯(lián)席會議制度的建設，適當增加全國聯(lián)席會議和聯(lián)絡人會議的次數(shù)，建立聯(lián)絡員小組，并通過定期匯報工作、聯(lián)合培訓等方式加強成員小組之間的聯(lián)系。第三，通過各地黨委政府發(fā)布文件，確認文化市場管理工作小組為正式機構(gòu)，確保其常態(tài)化。

　　3.規(guī)范審批與執(zhí)法信息共享機制。前端審批與末端執(zhí)法信息的互通是完善事前、事中、事后監(jiān)管的必備條件。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責分開配置，容易出現(xiàn)各自為政、信息互不共享的現(xiàn)象。近年來，審批、監(jiān)管與執(zhí)法信息的共享意識在加強，也取得了明顯的進步，但信息共享程度還有待提升，如目前行業(yè)管理部門會對文化企業(yè)的名字以及地址等信息進行公布，但這些信息對執(zhí)法端來說并不完備，執(zhí)法所需信息必須更加細致，如IP、電話以及提交的各種材料等。這些審批信息是在執(zhí)法中確定當事人身份、住址、聯(lián)系方式等的主要方式。另外，執(zhí)法信息也會為審批端所用，對審批行為做出提示和指導，若審批和執(zhí)法信息有沖突、相矛盾，會涉及法律問題。因此，需做好全國文化市場技術(shù)監(jiān)管與服務平臺和各級行政區(qū)劃數(shù)據(jù)平臺之間的接入，針對目前存在的信息更新頻率低下、信息錄入不能滿足辦案需求的問題，提升平臺數(shù)據(jù)更新頻率和信息錄入的及時性。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機構(gòu)所需的審批信息有時還需要通過人情關系的方式獲得，雖然審批信息與執(zhí)法信息的共享一直在被強調(diào)，但尚沒有通過制度化的形式對其進行規(guī)范。因此，應對信息公開和共享的頻率和內(nèi)容提出要求，形成信息共享的動力機制。

　?。ㄋ模┻M一步推進綜合執(zhí)法隊伍建設[8]

　　1.加強文化市場綜合執(zhí)法能力建設，鍛造“火線上的隊伍”。一是要明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的屬性定位，形成與執(zhí)法職能相匹配的機構(gòu)定位，將黨的領導貫穿文化市場管理的全過程。合理配置綜合執(zhí)法機構(gòu)的行政編制與事業(yè)編制，保證機構(gòu)的編制總數(shù)，對相應的領導職數(shù)做合理分配，保證機構(gòu)的穩(wěn)定性。二是做好平穩(wěn)過渡銜接，順應當前文化管理職責改革和文旅融合發(fā)展的趨勢，合理配置黨委和政府之間的監(jiān)管職能和執(zhí)法職責，做好相應監(jiān)管權(quán)能的平穩(wěn)移交和有效銜接，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，在職能劃轉(zhuǎn)中嚴格厘清行政管理、綜合執(zhí)法、基礎保障等不同職能崗位人員的轉(zhuǎn)隸規(guī)則，防止出現(xiàn)亂崗亂責現(xiàn)象。三是嚴格設定職業(yè)門檻和資質(zhì)管理，把好執(zhí)法人員的進入關，盡量避免在執(zhí)法崗位中使用借調(diào)、外聘和派遣人員，保證專人專職，探索形成執(zhí)法資格年檢、執(zhí)法資質(zhì)等級管理和執(zhí)法資格吊銷等制度，強化約束。

　　2.完善綜合執(zhí)法隊伍基礎保障，增強執(zhí)法力量的戰(zhàn)斗力和向心力。一是做好存量人才的培訓提升，形成規(guī)范化、常態(tài)化、定期化的人員培訓制度；參照宣傳文化單位公務員管理要求進行干部任免，綜合執(zhí)法人員依法依規(guī)參照公務員法管理；建立專項業(yè)務學習機制，對工作人員在崗在職進行學術(shù)研究、技能提升等予以一定的支持獎勵。二是做好增量人員的選拔招募，實行管理素質(zhì)、專業(yè)技能和政治素養(yǎng)并重的評價標準，進一步優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，特別注重對有技術(shù)背景、專業(yè)背景和特殊才能人員的招募聘用，全面提高管理效能。三是加強執(zhí)法經(jīng)費和基礎設施保障。著力保障執(zhí)法裝備及時到位，不斷增強對于智能化執(zhí)法終端設備和綜合智能管理平臺的改造提升。

　　注釋：

　　[1]參見呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學院學報》2018年第6期。

　　[2]參見曹啟鵬：《文化體制改革實踐中文化市場綜合執(zhí)法改革的可行性路徑選擇》，《克拉瑪依學刊》2018年第2期。

　　[3]參見戢浩飛：《肖登輝論綜合執(zhí)法權(quán)的合理配置——基于執(zhí)法權(quán)發(fā)展面向的分析》，《湖北警官學院學報》2017年第3期。

　　[4]參見郝宗鈺：《論我國行政執(zhí)法主體的權(quán)力配置及監(jiān)督》，貴州大學2008年碩士學位論文。

　　[5]參見史文清：《行政執(zhí)法權(quán)力配置的幾個問題》，《理論前沿》2004年第20期。

　　[6]參見劉繼萍：《文化市場監(jiān)管立法的突出問題與對策》，《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2014年第2期。

　　[7]參見文化和旅游部文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局：《深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革》，《中國機構(gòu)改革與管理》2019年第2期。

　　[8]本部分由課題組成員孫博撰寫，特此說明。

　　祁述裕：民進中央?yún)⒄h政特邀研究員，中央黨校（國家行政學院）文史部創(chuàng)新工程首席專家，教授，博士生導師，享受國務院特貼專家。

　　徐春曉：中國傳媒大學文化產(chǎn)業(yè)管理學院博士研究生。